第二十届安徽国际汽车展览会五一车展圆满收官

网站优化这些误区一定要避免 百害而无一利

发布时间：2025-04-05 19:58:01编辑：竭智尽忠网浏览（77）

这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。

第三, ，司法主体预算公开问责机制的缺位。[xxxvii]因此，应发挥社会公众的监督力量，通过构建一个针对预算调整行为的合理监控程序，从而促使政府预算调整行为逐渐走向规范。



[xl]考察国外立法例，如《印度宪法》第5篇第2章、《巴西联邦共和国宪法》第1篇第6章、美国1921年《预算和会计法案》以及1974年《国会预算和扣押法案》中的许多条款就议会预算权进行了详细界定。社会组织作为政府与人民的中介，独立于政府和市场主体，具有沟通社会公众与政府的天然优势，能促进公民预算民主意识的提高，是参与式预算制度中的重要主体。[xxxv]达尔认为程序性民主必须能够保障所有相关公民对民主过程进行有效的参与、平等的投票、开明的理解(民众都有探寻、证明对其最有利选择的正当性的平等的机会)、议程的控制(民众都有决定将选择如何置于通过民主程序予以决策的排他性机会)。我国公民参与权虽然可以从《宪法》第2条第3款、第33条第3款以及第35条中推导，但是为提高该权利显在的实效性，仍需对我国《宪法》进行修正以明确公民参与权，如在《宪法》公民的基本权利和义务部分增加公民知情权、表达权、决策权和监督权的规定以切实保障公民对预算的参与。对此，我国《宪法》、《预算法》对于人大预算权的具体化：在预算审议阶段，完善人大的预算修正权与否决权等是充分激活人大预算审议权的重要方面。

例如，我国当前的预算公开实践，除浙江温岭等地区的地方人大在预算公开中起到了一定的实质性作用外，其它的权力机关(包括全国人大)对于政府预算公开的推进还只是被动的、有限的、形式性的参与而已。[x]于是，公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具，而且成为落实公民权、实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及二者关联文化建构的重要手段。[⑨]因此，即使称为特殊的地方性法规亦有违《立法法》原旨。

当然，其前提依然强调在制定过程中，下级人大的自治条例应当以上级人大的自治条例和单行条例为依据，以及下级人大的单行条例应当以上级人大的自治条例、单行条例以及本级人大的自治条例为依据。第三，虽然自治法规和地方性法规均由国家权力机关制定，但两者的立法背景存在本质区别：前者着眼于民族区域自治这一基本政治制度下民族自治地方特殊的法制需求，而后者则聚焦于本区域内一般立法事项的规范化表达。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。综上，自治区、自治州和自治县自治法规的规范位阶由高至低降序排列。

第三，基于前两点认识的模糊乃至混淆，导致学界对于自治条例、单行条例效力问题的结论大相径庭，认为其高于法律者有之，同于法律者有之，低于法律乃至行政法规者亦有之，[③]且对于自治条例、单行条例同地方性法规以及它们彼此之间的相互关系的理解亦不相同。[④] 在笔者有限的阅读范围内，主流宪法学者对于该问题的研究成果凤毛麟角，而颇具代表性的韩大元教授的《论自治条例的若干问题》一文却是二十多年前的旧作，时代解释力亦颇显不足。



一方面，根据《立法法》第66条第二款的规定，自治法规不得对行政法规的基本原则及行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定，因此，当自治法规有关条款同上述两类行政法规中的条款冲突时，显然行政法规的条款优先适用。学界观点的一致性在于都明确否认将自治条例和单行条例归入通常意义上的地方性法规项下，即自治条例、单行条例同地方性法规是不同的法规形式，[14]但对于它们具体属于何种地方立法形式的问题上却存在差异。因此，其核心是特定的一组法律规范实际冲突的过程中如何进行选择适用的问题。[⑨] 有学者认为《立法法》第四章将自治条例和单行条例列入了地方性法规的范畴，显然是一种误读。

法律位阶理论实质上存在两个要素，一是法律制度是一个有层次的体系，下级规范之权威来自上级规范，层层上溯，最后止于最高级的、作为基础规范的宪法。最后，自治州、自治县的自治法规同省级地方性法规的效力位阶关系。在实践中，现行的一百余部自治州、自治县的自治条例亦没有变通条款出现。其三，该称谓已逐渐为主流法理学教科书所接受，如沈宗灵教授主编的最新版教科书即指出：自治法规是指民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定的自治条例和单行条例。

参见张文山.通往自治的桥梁——自治条例与单行条例研究[M].北京:中央民族大学出版社,2009:473。（二）地方性法规、特殊的地方性法规抑或是独立的自治法规？ 既然定位为地方立法，则自治条例和单行条例又具体属于哪种地方立法的形式？这主要围绕自治条例、单行条例与地方性法规的关系展开。



另一方面，作为我国基本政治制度之一的民族区域自治制度的背景以及自治法规集中反映特定自治地方民族的特殊法制需求的立法使命，却无疑赋予了自治法规高于政府规章的效力位阶。因此，它们的规范位阶完全相同，近似于民事法律部门中同为全国人大制定的《民法通则》与《婚姻法》之间的一般法与特别法的关系。

第二，探讨自治条例、单行条例的法律地位问题，需要从规范位阶和效力位阶两个方面分别入手，长期以来那种一而二、二而一的诠释视角和论证逻辑只会令问题变得更加复杂。第三，虽然自治区、自治州和自治县的自治法规在报批程序中存在批准机关的级别差异，[12]但这并不能成为认定自治区的自治法规位阶必然高于自治州和自治县自治法规的根据。但是，虽然规范位阶在很大程度上能够决定效力位阶，但将两者等同视之显然过于武断，因为两者并不属于同一范畴的种属关系。经全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，同其他法律一样，一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守，国务院的行政法规也不得同它相抵触。如有学者将自治条例、单行条例视为法律，[1]又有学者将其视为一类特殊的地方性法规，[2]还有学者将其界定为既不是法律又不是地方性法规的独立的自治法规。[25]另一方面，当两者规范竞合时，基于特别法优于一般法的规则，单行条例应当具有更高的优先级。

[20] （四）不同级别的民族自治地方的自治法规之间的规范位阶关系 虽然同属于自治法规，但由于我国民族自治地方区划上分为自治区、自治州和自治县三级，因此三级自治地方的自治法规间的规范位阶关系就成为必然的追问。[36]笔者赞同多数学者的观点。

（二）自治法规的外部效力位阶关系 所谓外部效力位阶关系，是指自治法规同自治法规之外的其他各类法律规范之间的效力对比及选择适用关系。第一，对于自治法规中的变通条款。

（一）规范位阶与效力位阶 所谓规范位阶（Regulation Hierarchy），即指特定的法律文件作为一种法律规范在法律体系中的应有定位，故在一定程度上同于通常所谓的法律位阶。第80条规定：地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

（一）中央立法（法律）抑或是地方立法？ 著名民族法学家史筠教授认为：必须报经全国人大常委会批准后才能生效的自治区的自治条例，在我国法制体系中的地位，属于必须由全国人大常委会审议通过的这一类法律的范畴。[3]第二，对于自治条例和单行条例法律地位的探讨没有明确、一致的语境。第三，规范位阶与效力位阶的二元化对于明确自治条例与单行条例法律地位问题具有独特的价值。令人眼花缭乱，无所适从。

而依照前述自治法规优先于部门规章适用的结论，地方性法规同自治法规相比也理应处于较低的效力位阶。第二，在立法中，自治法规高于地方性法规的效力位阶亦存在间接依据。

综上，对于自治法规同行政法规、地方性法规和规章，不能进行直接的规范位阶的比较，而只能进行类型的区分。第三，自治法规中除变通条文外的其他部分，依照其规范位阶所形成的中央立法相对于地方立法的优先性，自治法规的效力位阶应低于法律。

此外，这种理解实际上是基于自治区自治条例、单行条例与自治区地方性法规立法主体竞合现象的曲解，会造成自治州和自治县的自治条例、单行条例无法作同一归类的结果。简言之，本部分应对自治条例、单行条例在我国法律体系中的定位问题作出明确回应。

二是单行条例中的变通规定条款和一般条款的外部效力位阶关系有所区别。[19] （三）自治法规同其他立法形式之间的位阶关系 基于权力同质性理论，兹从如下三个方面进行探讨。第二，就自治法规中的非变通条款而言，一方面，虽然在行政上国务院部委同自治区平级并高于自治州和自治县，但依据权力同质性的标准，并不能由此推出国务院部委制定的规章同自治法规之间具有平级或上下级的规范位阶关系，自然也不能依据上位法优于下位法原则得出规章优先适用的结论。[⑤] 本文之所以未用传统的法律位阶的表述，是由于通常探讨法律位阶时往往同效力的优先性问题夹杂一起，而这恰恰是明确自治条例和单行条例法律地位问题的关键性障碍。

因此，自治条例和单行条例的规范位阶实际上存在于地方立法的层面，自然也就难以法律称之。第三，当自治州和自治县自治法规的相关条款并未明确呈现民族特点，而只是针对普遍性问题的一般陈述时，以民族区域自治对省级地方性法规抗辩归于无效，则在整个省级行政区域内部具有全面效力的地方性法规的相关条款就具有更高的效力位阶，此即所谓的事项的包容性标准。

来源：《广西民族研究》2014年第1期，请以发表版本为准。最后，上级人大制定的自治条例和下级人大制定的单行条例，以及上级人大制定的单行条例与下级人大制定的自治条例之间的关系。

[14]这实际上从一个侧面反映出了自治法规和规章在效力位阶上的差异。  四、申论：自治条例、单行条例的效力位阶 如果说解决自治条例、单行条例的规范位阶问题更倾向于追求体系定位的理论价值的话，那么探求其效力位阶问题则更具有实践意义。